- राम नारायण विडारी

संविधान जारी भएपछि किन व्यवस्थापिका कायमै राख्ने भन्ने तर्क पनि त्यसबेला आएका हुन् । यसको मुख्य कारण थियो त्यसअवधिमा संविधानले निर्दिष्ट गरेका कानून बनाउने जिम्मा यस व्यवस्थापिका संसदलाई हुने कुरा सबैले स्विकार गरेका थिए । तर त्यसो हुन सकेन ।

यो संसदले पूर्णरुपमा निर्वाचन कानून समेत बनाउन सकेन । राष्ट्रिय सभाको चुनाव अध्यादेशबाट गर्न बाध्य भइयो । यो संसदले कानून बनाउन नसकेको कारण परिणाममा अहिलेसम्म पनि अत्यावश्यक कानून बनाउन संघीय संसदले सकेको छैन ।

जे होस् यी सब कुरा किन भन्न खोजेको हो भने संसद कानून बनाउने एक मात्र थलो हो । कानून सर्वोच्च अदालतले पनि बनाउँछ भन्ने कुरा चलन चल्तीमा छ । यसको मतलब कानून वा संविधानको व्याख्या गर्दा गरिएका अदालतको सैद्धान्तिक फैसला जुन नजिरको हैसियतमा रहन पुग्छ, त्यो नजिर कानून सरह हुने हो ।

वास्तवमा त्यो कानून होइन । कानून चै संसदले मात्र निर्माण गर्छ । यो सर्वमान्य विश्वव्यापी सिद्धान्त हो । कानून संसदले बनाउने भएपनि माथि उल्लेख गरिएअनुसार मूल कानून संविधान बन्ने तरिकाबाट स्पष्ट भयो ।
ऐन र संविधान अन्तर्गतका विभिन्न नियम, कार्यविधि, विनियम, निर्देशिका, आदेश, परिपत्रहरू संसदबाहेक अरु निकायले पनि जारी गरेको देखिन्छ । यी सबै कानून नै हुन् । कानूनको परिभाषामा यी सबै पर्छन् । नियमावली खासगरी नेपाल सरकारले जारी गर्दछ । नेपाल सरकार भन्नाले मन्त्रिपरिषद्लाई बुझ्नुपर्छ ।

संसदले बनाएका ऐनको अधिनमा रही मन्त्रिपरिषद्ले नियमावली बनाउने गरेको छ । यो नियमावली प्रचलित कानून नै हो । यसको मतलब सरकारले पनि कानुन बनाउँछ भन्न मिल्छ ? यसको उत्तर हुन सक्छ – यो संसदको अधिकार प्राप्त गरेर सरकारले बनाएको हो । यहाँ संसदले सरकारलाई आफूले बनाएको ऐनमा नै कानून बनाउने अधिकार प्रत्यायोजित गरेको हुन्छ । यसैगरी विभिन्न निकायले नियमावलीको अधिनमा रही विनियमावली बनाउँछन् । के ती निकायले पनि कानून बनाउने संस्था भन्न मिल्छ ? यसको उत्तर हुन जान्छ कि त्यसरी नियमावलीको अधिनमा रही विनियम बनाउन पाइँदैन । तर यस्तो अवस्थामा पाइन्छ कि संसदले ऐन बनाउँदा नै नियमावलीको साथै विनियम वा निर्देशन वनाउने अधिकार सो ऐनमा नै उल्लेख गरेको हुनुपर्छ ।

संवैधानिक निकाय वा अंगले पनि नियमावली बनाउँछन्, के ती निकाय वा अंग पनि कानून बनाउने निकाय वा अंग हुन् त ? मन्त्री वा सचिवहरूले पनि विभिन्न निर्देशिका बनाएका हुन्छन्, परिपत्र जारी गरेका हुन्छन् । कार्यविधि बनाएका हुन्छन् । ती सबै सामान्यतः कानून हुन् । अब के ती सबै मन्त्री वा सचिव वा निर्देशक वा सरकारका पदाधिकारी कानून बनाउने संस्था हुन् त ? 

यसैगरी सर्वोच्च अदालत, न्यायपरिषद् लगायतले पनि विभिन्न नियमावली बनाएका हुन्छन्, ती सबै कानून हुन् । के ती सबै निकाय कानून बनाउने संस्था हुन् त ? यो प्रश्न उठ्न सक्छ । त्यसको जवाफ एक वाक्यमा दिन सकिन्छ, ती कुनै पनि निकाय कानून बनाउने निकाय होइनन् । कानून बनाउने निकाय एक मात्र संसद हो ।

अब प्रश्न उठ्छ कसरी माथिका निकाय वा अंग वा नेपाल सरकारले कानून बनाएका छन् त ? यसको स्पष्ट जवाफ के भने यो संसदले ती निकायलाई आफ्नो अधिकार सम्बन्धित ऐन बनाउँदा नै निश्चित गरेको वा प्रत्यायोजित गरेको कारणले संसदको अधिकार ती निकायले प्रयोग गरेका हुन् । जस्तो कुनै ऐन बनाउँदा नियम बनाउने अधिकार अरुलाई दिएको छैन भने ती निकाय वा संस्था वा अंगले नियम बनाउन पाउँदैनन् । संसदले प्रत्यायोजित गरेको कानून बनाउने अधिकार जुन निकाय वा अंगलाई दिएको छ, त्यसले मात्र कानून बनाउन पाउँछ ।

ऐनमा निर्देशिका बनाउने वा कार्यविधि बनाउने आदि अधिकार दिएको अवस्थामा मात्र अरु निकायले ती निर्देशिका वा कार्यविधि वा आदेश बनाउन सक्छ । ऐनले यो अधिकार दिएको छैन भने बनाउन सक्दैनन् । नेपालको संविधानले संसदको नियमावली बनाउने अधिकार दिएको छ । संविधानले नै सरकारलाई कार्यविभाजन सम्बन्धी नियमावली बनाउने अधिकार दिएको छ । यो बनाउन पाउँछन् । यसमा कसैले हस्तक्षेप गर्न मिल्दैन । अझ यसलाई त अदालतमा समेत प्रश्न उठाउन नपाउने गरी कार्यकारिणी अधिकार प्रदत्त गरेको छ । वास्तवमा यो  कानूनको परिभाषामा पर्ने प्रशासनिक आदेश हो ।

सारांशमा भन्दा केही अति न्यून अपवादबाहेक सबै कानून बनाउने अधिकार संसदको हो । ती अपवाद पनि प्रत्यक्ष जनतामा असर पर्ने खालको कानून होइनन्, खाली आन्तरिक कार्यविधिका कानून मात्र हुन् । तसर्थ कानून बनाउने निकाय संसद मात्र हो । त्यसैले सांसदलाई ‘ल मेकर’ पनि भन्ने प्रचलन विश्वमा छ । व्यवस्थापिका भनेको पनि विधि बनाउने घर भनेको हो । व्यवस्थाको कानूनी नाम संविधान हो । संविधानको राजनैतिक नाम व्यवस्था हो । त्यसैले ‘लेजिस्लेटिभ’ भनेर अंग्रेजीमा भन्ने गरेका छन् । यसको मतलब हो, कानून बनाउने थलो संसद हो । ‘लेजिस्लेटिभ’ भनेको विधि निर्माता भनेको हो । 

विधिको पर्यायवाची शब्द कानून हो । विधिको शासन भनेको कानूनको शासन भनेको हो । संसदको एक मात्र मुख्य काम देश र जनताको लागि आवश्यक पर्ने कानून बनाउने हो । कानून बनाउन देशको विभिन्न क्षेत्रबाट जनताद्वारा निर्वाचित वा छनोट भएका प्रतिनिधिले कानून बनाउने हो । जनताले जनताको लागि बनाउने विधि संसद नामबाट बनाउँछ ।

कानून सम्पूर्ण जनताको लागि बनाउनुपर्ने भएकाले देशभरका जनताको प्रतिनिधित्व गराउन विभिन्न निर्वाचन क्षेत्र कायम गरिएको हो । नेपालमा पनि २ सय ७५ निर्वाचन क्षेत्र कायम यही कारणले गरेको हो । यति कुरा पनि हामीले स्थापित गर्न सकेको छैनौं । संसदको यो मुख्य कामबाहेक सरकार बनाउने र बजेट बनाउने पनि हो । बजेट पनि खास गरी कानून नै हो । आर्थिक ऐनका आधारमा बजेट तयार हुन्छ । यो ऐन हरेक वर्ष बेग्लाबेग्लै बनाइन्छ । यसैको आधारमा रकम बाँडफाँड हुन्छ । सरकार विकास निर्माण लगायतको प्रशासन चलाउँछ । यो कुरा विकसित, अर्धविकसित, विकासोन्मुख जुनसुकै देशमा लागू हुने नीति हो । संसद कानून बनाउने एक मात्र थलो हो ।

संसदबाहेक अरुले कानून बनाउन नसक्ने पद्दति मानेपछि संसदलाई अन्य काममा भुलाउन हुँदैन । अन्य काममा भुलाएर आवश्यक बेलामा कानून नबनाउने वा कच्चा कानून वा जनविरोधी कानून वा अपुग कानून वा अर्धकानून बनाउनुपर्ने अवस्थामा सांसदलाई पुर्याउने खेल संसारमा भइरहन्छ ।

सरकारसँग धन, बल, सत्ता हुन्छ । यसले कानून बनाउने काममा संसदलाई बिथोल्न खोज्दछ । आफू सत्तामा टिकिरहन कानून र जनतालाई कमजोर बनाउन खोज्दछ । के गर्दा संसद कानून बनाउनमा चुक्छ । के गर्दा सरकारले पेश गरेको कानून हुबहुँ पारित गर्दछ, यसै खेलमा सरकार लाग्दछ । मन्त्री बनाएर हुन्छ कि कुनै अर्कै पद भिराएर हुन्छ कि विभिन्न बहानामा पैसा राज्य कोषबाटै दिएर हुन्छ कि ? यसैमा संसद चनाखो हुन जरुरी छ ।

(लेखक विडारी राष्ट्रिय सभा, संघीय संसदको प्रत्यायोजित व्यवस्थापन तथा सरकारी आश्वासन समितिका सभापति हुन् ।)