संविधान कार्यान्वयनका चुनौती र सफलताका शर्त

श्यामप्रसाद मैनाली
श्यामप्रसाद मैनाली

लेखक मैनाली नेपाल सरकारका पूर्व सचिव हुन् ।

विश्वका कुनै पनि देश आफ्नो छुट्टै शासनद्वारा शासित हुन चाहन्छ । यो उसको सार्वभौम अधिकार हो । संविधानले राज्य सञ्चालनका मूल ढाँचाहरू तयार पार्नुका साथै सिद्धान्तको घोषणा गर्दछ । यिनै सिद्धान्तबाट शासन र शासितका बीचको शक्ति सम्बन्धलाई सन्तुलित गराइएको हुन्छ ।

राजनीतिक परिवर्तन र उथलपुथल पश्चात् संविधानमा व्यापक संशोधन गर्ने वा नयाँ संविधान नै बनाउनुपर्ने परिस्थिति आइपर्छ । राजनीतिक सहमति र आर्थिक, सामाजिक नीति तर्जुमाका लागि खाका निर्माण गर्ने भएकाले संविधानलाई राजनीतिक, आर्थिक र सामाजिक दस्तावेजका रूपमा स्वीकार गरिएको हुन्छ । देशको सर्वोच्च सार्वभौम शक्ति नै संविधानको स्रोत हुने भएकाले यो देशको मूल कानून पनि हो ।


Advertisement

संविधानका आधारमा मात्रै अन्य कानून बन्ने, निर्माण गरिएका कानूनहरू यदि संविधानसँग बाझिएमा बाझिएको हदसम्म बदर हुने भएकाले यस सिद्धान्तलाई संवैधानिक सर्वोच्चताको सिद्धान्त मानिन्छ । संविधान एउटै दस्तावेजका रूपमा र एकभन्दा धेरै दस्तावेजका रूपमा छरिएर रहेको अवस्थामा प्रयोगमा आएका छन् ।

नेपालको संविधान अध्ययन गर्दा २००४ सालदेखि २०७२ सालसम्म निर्माण भएका सबै ७ वटै संविधानहरू एकीकृत रूपमा अथवा एउटै दस्तावेजका रूपमा प्रचलनमा आएका थिए तर अलिखित संविधान भएका देशहरूमा एकभन्दा बढी दस्तावेजका रूपमा संविधान रहेका हुन्छन् । 


Advertisement

ती सबै दस्तावेजहरू विभिन्न विषयहरूमा संविधानसरह काम गरी राखेका हुन्छन्, जस्तै इजरायलको संविधान जहाँ ६ वटा छुट्टै ऐनहरूको समष्टिगत स्वरूपलाई संविधान भन्नुपर्ने हुन्छ । प्रायः अधिकांश देशहरूमा संविधानकै नामबाट देश सञ्चालित हुन्छ तर केही मुलुकहरूमा संविधानको सट्टा अन्य नाम दिएको देखिन्छ । उदाहरण दिनुपर्दा इजरायल र जर्मनीको संविधानलाई आधारभूत कानून भन्ने गरिन्छ ।

नाम जस्तोसुकै होस्, यी दस्तावेजहरू लिखित हुन् वा अलिखित एकै स्थानमा संग्रह गरिएको एकीकृत दस्तावेज होस् वा छुट्टाछुट्टै दस्तावेजको रूपमा यस्तो संविधानलाई नै प्रमुख आधार मानी राज्य सञ्चालन भइराखेको हुन्छ । यसमा विश्वका जनताको एकमत छ अथवा सबै देशहरूले स्वीकार गरिआएका छन् । यही परिप्रेक्ष्यमा नेपालको वर्तमान संविधानको अध्ययन र विश्लेषण गर्नुपर्छ । संविधान निर्माण कसरी भएको छ ? त्यसको आधारमा अमुक देशको संविधान कति लोकतान्त्रिक छ ? अनुमान गर्न सकिन्छ ।

नेपालमा जारी भएका ७ वटा संविधानमध्ये अधिकांश समझदारीका आधारमा निर्माण भएजस्तै यो संविधान पनि सहमति र समझदारीको दस्तावेज भएको विश्लेषण राजनीतिमा चासो राख्नेहरूका बीच भइराखेको छ ।

विभिन्न देशहरूमा संविधान निर्माण गर्ने प्रक्रिया विभिन्न खालका छन् । सबैले मान्दै आएका विषयहरू जनताको समर्थन र स्वीकृति, जनताको समर्थन लिने तरिकाहरू समेतमा विविधता पाइन्छ । उदाहरणका लागि बेलायतमा देशभित्र स्थापित मूल्य, मान्यता, प्रथा र परिस्थितिका आधारमा संवैधानिक नियमको निर्माण गरिन्छ । जनताले स्वतःस्फूर्त रूपमा आत्मसात गरिराखेको परिस्थितिजन्य विषयसँग सामन्जस्यता कायम गर्ने भएकाले सिद्धान्त र व्यवहारमा एकरूपता कायम गर्ने दृष्टिकोणबाट कार्यान्वयन सहजै हुने गर्दछ । परीक्षण गरिरहनु जरुरी नै हुँदैन, जनताद्वारा स्वीकृत भएको मानिन्छ । 

सामान्यतया संविधान निर्माण प्रक्रिया संविधान सुझाव आयोग, संविधान सुधार सुझाव आयोग, संवैधानिक सम्मेलन, जनमत संग्रह, बृहत् राजनीतिक सम्मेलन, संविधानसभा आदिबाट गरिन्छ । संविधान निर्माण प्रक्रियामा संविधान सभालाई समेत महत्त्वपूर्ण प्रक्रियाका रूपमा लिइएको छ, किनकि यसको गठन हुन्छ, कार्य प्रक्रिया निर्धारण गर्दछ र सुझावहरूको संकलन गर्दछ । देशभित्र र देशबाहिरका संवैधानिक अभ्यासहरूको अध्ययन गरी घरेलु परिस्थितिमा उपयुक्तताको परीक्षण गर्दछ, मस्यौदा तयार पार्दछ, आवश्यकता अनुसार छलफलका लागि जनताका माझमा लैजान्छ ।

जनताबाट प्राप्त सुझावहरूलाई ससम्मान समायोजन गरी अन्तिम मस्यौदा तयार पार्दछ, संविधान पारित गर्दछ र घोषणा गर्दछ । तत्पश्चात् संविधान कार्यान्वयनमा आउने गर्दछ । संविधान सभामा सबै जनताद्वारा चुनिएका प्रतिनिधिहरू रहने भएकाले उनीहरूले पारित गरेको संविधानले जनताले समर्थन प्राप्त गरेको मानिन्छ र सबैभन्दा लोकतान्त्रिक संविधान बन्ने मान्यता राख्दछ । यसैकारणले संविधान सभाको गठनद्वारा संविधान सभा भित्रै गरिने निर्माण प्रक्रियालाई सबैभन्दा उत्तम प्रक्रियाका रूपमा धेरै लोकतान्त्रिक देशहरूले मान्दै आएका छन् । 

नेपालको संविधानसभा ६ सय १ सदस्यीय विश्वकै संविधान सभामध्ये सबैभन्दा ठूलो र अत्यधिक समावेशी प्रतिनिधित्व गराई गठन भएको थियो । यसको आयु मात्र २ वर्षको थियो । २०६५ जेठ १५ गतेमा यसको पहिलो बैठक बसी संविधान सभाले विधिवतरूपमा कार्य आरम्भ गरेको थियो । सर्वोच्च विधायिकी अधिकार प्राप्त यस संविधान सभालाई आफ्नो कार्यव्यवस्था आफै निर्धारण गर्ने अधिकार भएकोमा गठन भएको करीब ७ महिनापछि २०६५ पुस २९ गते संविधानसभा नियमावली २०६५ जारी भयो । संविधानलाई अन्तिम रूप दिन सो विधेयक पारित गर्ने क्रममा दलको छाप लाग्ने कि नलाग्ने भन्ने विषयमा विवाद भएकाले यो पारित हुन ७ महिना लागेको थियो ।

पछि यसबारे केही उल्लेख नगरी नियमावली पास गरिएको थियो । विभिन्न देशहरूको अभ्यास हेर्दा संविधान तयार पार्नुभन्दा पहिले विभिन्न खालका सिद्धान्तका आधारमा समझदारी गरी कार्यआरम्भ गर्ने प्रक्रियामा गएको पाइन्छ । सन् १९४७ मा भारतको संविधान सभाले शुरूमै ९ बुँदे संकल्प प्रस्ताव पारित गरी त्यसैका आधारमा संविधान तयार पारेको थियो । दक्षिण अफ्रिकामा संविधान निर्माण गर्नु पूर्व सबै दलबीच सहमति कायम गरी ३४ बँुदे सिद्धान्त अन्तरिम संविधानमा नै राखेको थियो । यिनै सिद्धान्तको आधारमा रहेको संविधान सभाले संविधान निर्माण गरेको हो वा होइन परीक्षण गर्न संवैधानिक अदालतको व्यवस्था समेत अन्तरिम संविधानले नै गरेको थियो । यस्तो कार्य प्रारम्भ गर्नु पूर्व नै निश्चित सिद्धान्तको तय गरी संविधान निर्माण कार्य प्रारम्भ गर्दा सहज बन्ने महसूस गरिएको छ तर नेपालको संविधान सभाले हिन्दूस्तान र अफ्रिकामा जस्तो कार्य प्रारम्भ गर्नु पूर्व कुनै सिद्धान्त वा संकल्प प्रस्ताव पारित गरी राजनीतिक दलबीच न्यूनतम समझदारी बनाई कार्य आरम्भ गर्ने काम गरेन । 

हाम्रो संविधान सभाले संविधान निर्माण प्रक्रियामा संविधान सभामा संविधानको प्रारम्भिक मस्यौदा तयार पार्ने प्रयोजनका लागि विभिन्न १० वटा विषयगत समितिको व्यवस्था, निर्माण प्रक्रियाको प्रक्रियागत र प्रशासनिक कार्यमा सहयोग पुर्‍याउन ३ वटा प्रक्रियागत समिति रहने व्यवस्था, विषयगत समितिको विस्तृत गृहकार्य गरी पेश गरेको मस्यौदाको एकीकृत मस्यौदा तयार पार्ने प्रयोजनका लागि संवैधानिक समितिको व्यवस्था, संवैधानिक समितिहरूले अन्तिम रूप दिएको मस्यौदालाई दफावार छलफल गरी पारित गर्ने काम संविधान सभाको हुने जस्ता प्रावधान राखेको थियो ।

यसप्रकार निर्माण प्रक्रिया पूर्व कुनै औपचारिक सहमतिका आधारमा सिद्धान्तहरू प्रतिपादन नगरी विषयगत समिति र संवैधानिक समितिमा पर्याप्त छलफल गराई प्रतिवेदन दिई संविधानसभाबाट पारित भई संविधानको अन्तिम रूप दिइएको थियो । यसआधारमा विषयगत समितिबाट यथासम्भव सहमतिकै आधारमा संविधानको मस्यौदा पास गर्नुपर्नेमा कतिपय विषयमा सहमति जुट्न नसकी फरक मतसहित बहुमतको आधारमा पारित गरी संविधान सभाको संवैधानिक समितिमा पुगेर थन्किएको, विषयगत समितिबाट फरक मतसहित प्राप्त बुँदाहरूका विषयमा कुनै निर्णयमा पुग्न नसकेको र संविधानसभा नै समाप्त भएकाले निर्वाचनमार्फत दोस्रो संविधानसभा गठन भई नयाँ संविधान जारी भएको छ । 

नेपालको संविधान निर्माणका चुनौतीमा निर्माण कार्य प्रारम्भ गर्नु पूर्व राजनीतिक दलहरूबीच संविधान निर्माणका विषयमा कुनै पनि सिद्धान्तहरू तयार पार्ने र राजनीतिक दलहरू त्यसै अनुरूप अघि बढ्ने सहमति नहुनु, संविधानसभा सरकार बनाउने र गिराउने काममा संलग्न हुनु, संविधान निर्माण प्रक्रियासँगै शान्ति प्रक्रिया पनि साथ साथै आउनु, संविधान सभालाई आफ्ना काममा मात्र सीमित नगरी व्यवस्थापिका संसदको काम गर्नुपर्ने अवस्था हुनु, विस्तृत शान्ति सम्झौता अनुसार माओवादी लडाकूहरूको सुरक्षा अंगमा समायोजन र समाजमा पुनःस्थापना, नेपाली सेनाको लोकतान्त्रिकीकरण, द्वन्द्वपीडित र विस्थापितको पुनःस्थापना, सत्य निरूपण तथा मेलमिलाप आयोग गठन गरी मेलमिलापको वातावरण निर्माण गर्ने जस्ता प्रायः सबै शान्ति प्रक्रियासँग सम्बन्धित काममा शीघ्र संलग्न हुनुपर्ने स्थिति रहनु, राजनीतिक दलका बीचको अविश्वास, दलीय अभीष्ठ पूरा गर्ने सोच र क्षणिक लाभ हानिका हिसाबले मात्रै अघिबढ्ने प्रवृत्ति देखा पर्नु आदि मुख्य मुख्य थिए ।

हाम्रो संविधान लोकतान्त्रिक प्रक्रियाबाट जनताका प्रतिनिधिहरूले निर्माण गरेको अवस्था हुँदा पनि आलोचनामुक्त हुन सकेको छैन ।

देशमा पछाडि पारिएका सबै वर्ग, समुदाय आदिलाई न्याय प्रदान गर्नका लागि संघीयतामा जाने निर्णय संविधान सभाले लिइसकेकाले अन्यथा गरी संविधान बन्न सक्ने अवस्था भएन । राज्यको पुनःसंरचना गर्नुपर्ने स्थिति बन्यो । कस्तो स्वरूपको संघीयता निर्माण गर्ने ? संघीय इकाईको संख्या कति हुने ? सीमा निर्धारण गर्ने, नामाकरण गर्ने, स्रोतको बाँडफाँड गर्ने जस्ता विषयबारे दलबीच मतैक्य नहुनु, जातीयताका आधारमा संघीयतामा जाने माग उठ्नु, एक मधेश एक प्रदेश र मधेश क्षेत्रलाई आत्मनिर्णयको अधिकार पाउनुपर्ने माग मधेसवादी दलहरूबाट जोडदार रूपमा आउन आदि नेपालको संविधान निर्माण गर्दा सामना गर्नु परिपरेका जटिलताहरू हुन् । 

सामान्यतया संविधान बनाउन निर्देशक सिद्धान्त राजनीतिक दलहरूले तय नगरी संविधान निर्माणमा लागेकाले कतिपय मामिलाहरूको निकास राजनीतिक दलहरू र पहिलो संविधान सभाले दिन सकेन भनिन्छ तथापि दोस्रो संविधान सभाले संविधान निर्माणका लागि दिल्लीमा सातराजनीतिक दलहरूको गठबन्धन र माओवादीबीच भएको १२ बुँदे वृहत् शान्ति सम्झौता, २०६३ सालमा माओवादी र नेपाल सरकारबीच भएको ८ बुँदे सहमति र मधेश आन्दोलनपश्चात् मधेशवादी दलहरू र सरकारबीच भएको सहमतिलाई नै मूल रूपमा आधार मानी संविधान निर्माण गरेको हो । समग्रमा अध्ययन गर्दा नयाँ संविधान निर्माणका दिशामा अघि बढ्दा संविधानवादका सर्वमान्य सिद्धान्त, विभिन्न लोकतान्त्रिक देशहरूमा अवलम्बन गरिएका उपयुक्त अभ्यास र मूलतः आफ्नै परिवेशलाई आत्मसात गरी भोलिका दिनमा सबै जनताले स्वीकार गर्न सक्ने वातावरण निर्माण गर्ने प्रकारको संविधान निर्माण भएको दाबी गरिएको छ । सामाजिक न्याय प्रदान गर्ने, सबै प्रकारका कुरीति र असमनाताको अन्त्य गर्ने प्रकारको संविधान निर्माण भएकाले नेपाली जनताले संविधानप्रति स्वामित्वभाव प्रदान गर्ने र दीर्घजीवी संविधान तयार भएको दाबी गरिरहेकोमा केही मधेशवादीले यस संविधानको विरोध गरिराखेका छन् ।

संघीयताको सम्बन्धमा विस्तृत गृहकार्य नगरी अल्पअवधिमा नै नेपालको अन्तरिम संविधान २०६३ मा पहिलो संशोधनमार्फत व्यवस्था गरिनु, अधिकांश नेपालीहरू हिन्दू धर्मावलम्बी भएको देशमा रातारात धर्मनिरपेक्षतामा जाने निर्णय लिनु, निरंकुश राजतन्त्रको विरुद्ध संघर्ष गर्ने जनआन्दोलन २०६३ को एजेन्डा रहेकोमा राजसंस्थालाई नै गैरलोकतान्त्रिक संस्थाका रुपमा संविधान सभाले ग्रहण गर्न पुग्नुजस्ता कारणले गर्दा हाम्रो संविधान लोकतान्त्रिक प्रक्रियाबाट जनताका प्रतिनिधिहरूले निर्माण गरेको अवस्था हुँदा पनि आलोचनामुक्त हुन सकेको छैन ।

वर्तमान संविधानले लोकतान्त्रिक विशेषताको पर्याप्त व्यवस्था गर्दा पनि निर्माण प्रक्रियामा राष्ट्रिय राजनीतिक दलका शीर्षस्थ नेतृत्वमा रहनेहरूको मतैक्यमा संविधान तयार पारेको भनिँदैछ, मधेशवादी दलको संविधानका केही प्रावधानमा असन्तुष्टि रहनु र संघीयता, धर्मनिरपेक्षता एवं गणतन्त्रका सम्बन्धमा जनताको प्रत्यक्ष मत नलिनुका कारणले गर्दा संविधानप्रति असहमति राख्नेहरूको संख्यालाई पनि राष्ट्रले महत्त्व दिनुपर्ने अवस्था रहेको तर्क गरिँदैछ ।
निष्कर्षमा नेपालमा जारी भएका ७ वटा संविधानमध्ये अधिकांश समझदारीका आधारमा निर्माण भएजस्तै यो संविधानले पनि सहमति र समझदारीको दस्तावेज भएको विश्लेषण राजनीतिमा चासो राख्नेहरूका बीच भइराखेको छ ।

श्यामप्रसाद मैनाली
श्यामप्रसाद मैनाली

लेखकबाट थप...

कमेन्ट गर्नुहोस्